Інститут законодавства Верховної Ради України

Український конституціоналізм в умовах воєнного стану: виклики, проблеми та шляхи їх подолання

23 червня 2022 року в Інституті законодавства Верховної Ради України відбулася науково-практична конференція з нагоди 26-ї річниці Конституції України на тему: «Український конституціоналізм в умовах воєнного стану: виклики, проблеми та шляхи їх подолання».


Голова Верховної Ради, академік НАПрН України Руслан Стефанчук відзначив, що закладений у Конституції України фундамент правової системи держави є доволі міцним. Свідченням цього є те, що Основний Закон за 26 років не зазнавав принципових ревізій.

У нинішніх складних умовах воєнного стану пріоритетом для України є безпека її громадян та відновлення територіальної цілісності держави. Саме ці завдання є першочерговими та консолідують зусилля усіх гілок влади, знаходять відображення в ухвалених законодавчих актах. «Безумовно, в період воєнного стану не йдеться про внесення змін до Конституції, однак ми не можемо виключати таких змін у подальшому. Потенційно, мова може йти, зокрема, про забезпечення національної безпеки, гарантії функціонування нашої держави та удосконалення конституційного механізму забезпечення прав і свобод громадян України», – наголосив Руслан Стефанчук.

В. о. Керівника Інституту законодавства Верховної Ради України, доктор юридичних наук, професор Леся Савченко зосередила увагу учасників на важливості здійснення парламентом своїх функцій, визначених Конституцією України, адже Верховна Рада працює в умовах воєнного стану, що зумовлено повномасштабною військовою агресією РФ проти України. Парламент, як і в часи попередніх викликів, що поставали перед Україною, відіграє визначальну роль в організації державної влади, є місцем прийняття ключових рішень в інтересах держави та суспільства. Нині Верховна Рада демонструє політичну єдність, професійність і оперативність в ухваленні важливих рішень для протидії військовій агресії, посилення безпеки та обороноздатності країни. Утім, питання правового регулювання законодавчої процедури в умовах воєнного або надзвичайного стану потребує свого вирішення шляхом внесення відповідних змін до Регламенту Верховної Ради. Слід доповнити його окремим розділом, в якому передбачити оптимальну процедуру розгляду законопроектів в умовах воєнного або надзвичайного стану. Зокрема, доцільним уявляється розумне скорочення визначених у Регламенті строків, пов’язаних із законодавчою процедурою.

Крім того, наголосила доповідачка, під час воєнного стану вимушено зменшилася публічність законодавчої діяльності Верховної Ради. Так, не анонсуються час, місце і порядок денний засідань парламенту. Тимчасово відсутній доступ до прямих трансляцій пленарних засідань, інформації про народних депутатів. Пленарні засідання парламенту транслюються у запису. Водночас вкрай важливим і символічним є те, що Верховна Рада працює у пленарному режимі, приймаючи законодавчі акти у сесійній залі, що надихає Український народ на боротьбу з агресором.

Завідувач сектору Інституту законодавства, доктор юридичних наук Ірина Куян підкреслила, що сучасний конституціоналізм, незалежно від вкладеного в це поняття змісту, завжди пов’язаний із політичним плюралізмом і демократичною організацією державної влади, акцентувала на постійній актуальності вдосконалення правового регулювання діяльності політичних партій, оскільки вони є ключовою зв’язуючою ланкою між громадянським суспільством і державою та рушієм демократичного розвитку держави. Натомість в умовах воєнного стану позначилися нові проблеми правового статусу політичних партій та набули актуальності нові напрямки удосконалення їх правового регулювання. Зокрема, це питання державного фінансування політичних партій і звітності, легітимності виборних органів та посадових осіб публічної влади у зв’язку із забороною політичних партій, інституційної спроможності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, визначеності ліквідаційних процедур щодо політичних партій, правомірності люстраційних заходів. Векторами вирішення означених питань, на думку доповідачки, мають слугувати нормативно-правові основи вітчизняного та європейського конституціоналізму.

Академік НАПрН України Василь Костицький нагадав присутнім,що автори проекту Конституції України 1996 року заклали у цей важливий документ, справедливо названий Суспільним договором, положення, за якими Україна – це спільна справа Українського народу (представників усіх національностей) та держави. Сьогодні така далекоглядність продемонстрована у ході протидії російській агресії в Україні: за статтею 17 Конституції України захист суверенітету, територіальної цілісності та національної безпеки є основною функцією Української держави та справою усього Українського народу. Народ виконав таку свою місію в умовах, коли армія ще не була готова від імені держави і народу оборонити країну. Народ делегував добровольців і волонтерів, сотні тисяч українців стали на захист держави, надавши можливість відновити армію та зірвати агресивні плани російського керівництва щодо швидкої анексії нашої країни.

На особливому місці Президента України в системі органів державної влади наголосив заступник завідувача відділу Інституту законодавства, кандидат юридичних наук Тарас Скомороха, зазначивши, що специфікою правового регулювання статусу Президента України є те, що його повноваження встановлені лише на конституційному рівні. У перший день військової агресії РФ Президент України відповідно до конституційних повноважень видав низку указів, що стосувалися, зокрема: введення воєнного стану в Україні; оголошення загальної мобілізації; застосування Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, для відсічі збройній агресії проти України; невідкладних заходів щодо фінансового забезпечення функціонування держави в умовах воєнного стану; утворення військових адміністрацій; введення в дію плану оборони України та Зведеного плану територіальної оборони України; утворення Ставки Верховного Головнокомандувача. Загалом за останні чотири місяці Президентом України було видано понад 270 указів та понад 70 розпоряджень. Більшість актів Глави держави видані в межах конституційних повноважень по керівництву у сфері національної безпеки й оборони держави, кадрових питань та відзначення державними нагородами.

Крім того, зауважив доповідач, Президент України перебуває на постійному зв’язку з лідерами держав-партнерів та міжнародних організацій. Він провів низку зустрічей з лідерами цих держав, виступив у багатьох міжнародних організаціях й іноземних парламентах, чим консолідував їх навколо питання цінності миру у світі та спроможності його гарантування й надання всебічної допомоги нашій країні. Глава держави, здійснюючи конституційні повноваження, під часповномасштабної військової агресії Російської Федерації, залишаючись у столиці на своєму робочому місці, звертаючись до Українського народу, демонструє впевненість, стійкість і професіоналізм, чим вселяє суспільству віру і надію у беззаперечну перемогу над ворогом.

Тетяна Барабаш, завідувач відділу Інституту законодавства, кандидат юридичних наук, доповіла про дослідженнясучасного стану законодавчого забезпечення реалізації прокуратурою конституційних завдань (на прикладі кримінального провадження). За її словами, інститут органів прокуратури належить до правоохоронних органів у контексті здійснення функції процесуального керівництва в кримінальному провадженні та нагляду за діями органів правопорядку. З метою однакового розуміння понятійно-категоріального апарату функцій прокуратури, закріплених Основним Законом держави, норми КПК України і Закону України «Про прокуратуру» потребують доопрацювання для усунення неузгодженості у цьому напрямі. При вирішенні питання щодо створення в Україні системи військової юстиції, яка сприятиме ефективності протидії злочинності в екстраординарних умовах існуючих загроз національній безпеці України, потребуватиме урегулювання  взаємодія органів прокуратури й інших органів військової юстиції. Особливі умови вчинення воєнних і військових злочинів вказують на доцільність спеціальної підготовки щодо їх розслідування, а також підготовки матеріалів до міжнародних судових установ. Тож актуальним є функціонування військових прокуратур у вітчизняній правовій системі. На виконання цього завдання необхідно прийняти комплексний законодавчий акт з урахуванням стандартів правосуддя та визначенням організаційно-правових засад військового правосуддя, статусу і повноважень прокурорів, суддів, військової поліції. Оскільки розслідування воєнних злочинів є пріоритетом для військової прокуратури, потрібно забезпечити і діяльність Міжнародного кримінального суду, імплементувавши норми міжнародного кримінального та гуманітарного права (відповідний закон, ухвалений парламентом, перебуває на підписі Президента України). У подальшому, на нашу думку, доцільно обговорити і питання конституційного урегулювання функціонування військової юстиції в Україні.

Продовжуючи порушену тему, головний науковий співробітник Інституту законодавства, кандидат юридичних наук Олексій Геселев зробив огляд особливостей законодавчого забезпечення конституційних прав і свобод людини та громадянина під час здійснення кримінального провадження в умовах воєнного стану в Україні.

Представниця Інституту держави і права імені  В. М. Корецького НАН України, доктор юридичних наук Анжеліка Крусян наголосила, що сучасний український конституціоналізм в умовах воєнного стану набуває певних модифікацій. Так, об’єктивні воєнні загрози обумовлюють такі зміни його практичної парадигми, як: зміни нормативної основи при незмінності Конституції України; зміни у системі та пріоритетах функціональної спрямованості органів публічної влади; тимчасове обмеження прав і свобод людини і громадянина; застосування особливих (надзвичайних) організаційно-правових засобів для забезпечення і захисту прав людини; зміна ідеологічної складової конституційної правосвідомості у бік підвищення значущості національної ідентичності й утвердження національної стійкості українців. Водночас сучасна парадигма українського конституціоналізму містить константи, які є незмінними за будь-яких екстремальних умов – це цілеспрямованість та принципи сучасного українського конституціоналізму, що відповідають загальнолюдським та європейським цінностям, які в сучасних умовах мужньо відстоює український народ, захищаючи свою свободу та незалежність і суверенність України.

Юрій Данилюк, завідувач сектору Інституту законодавства, кандидат юридичних наук, відзначив важливість планування законодавчої діяльності Верховної Ради України. Визначення пріоритетів розвитку законодавства сприяє реалізації принципу правової визначеності як ключового елементу верховенства права. Інститут законодавства Верховної Ради України, як установа науково-правового забезпечення діяльності парламенту, здійснюючи інформаційно-аналітичне супроводження його законотворчої роботи, завжди перебуває у тренді цього процесу та має відповідний досвід. Зокрема, слід згадати активну участь Інституту законодавства у підготовці Концепції розвитку законодавства на 1997–2005 роки, Державної програми розвитку законодавства до 2002 року, Перспективного плану законодавчих робіт Верховної Ради України п’ятого скликання (2006 рік), Плану законодавчого забезпечення реформ в Україні (2015 рік), Плану законопроектної роботи Верховної Ради України на 2020 рік, Плану законопроектної роботи Верховної Ради України на 2021 рік. Продовжуючи цю традицію, Інститут законодавства був залучений до підготовки Плану законопроектної роботи на 2022 рік, надавши свої пропозиції Верховній Раді із обґрунтуванням доцільності законопроектів (очікуваних правових та інших наслідків їх прийняття як законів). Цей План був затверджений Постановою Верховної Ради України від 15 лютого 2022 року № 2036-IX. Утім, враховуючи реалії сьогодення, пов’язані із військовою агресією РФ проти України, Інститут законодавства напрацював свої пропозиції до Плану законопроектної роботи на 2022 рік, спрямовані на законодавче врегулювання відповідних питань в умовах правового режиму воєнного стану та у повоєнний період. Деякі з них потребують першочергового розгляду та прийняття, інші – оперативної розробки та внесення на розгляд парламенту. Йдеться, зокрема, про законопроекти, що стосуються: оптимізації діяльності органів державної влади; питань аграрної політики; правоохоронної діяльності; забезпечення прав людини; містобудування та забезпечення житлом; трудових відносин; економічного розвитку; забезпечення освітніх прав; соціального захисту.

Доповідь головного консультанта Інституту законодавства, кандидата юридичних наук Людмили Какауліної була присвячена духовній величі та єдності символів України та Європейського Союзу. Наголошено, що в умовах російсько-української війни викристалізувався шлях України до членства в Європейському Союзі, однією з умов інтеграції до якого є формування європейської ідентичності. Спільним європейським надбанням є 4/5 духовних благ людства. Порівнюючи різні європейські країни, доповідачка відзначила, що суттєві цінності та інтереси є ідентичними, особливо зараз, коли Європейський Союз посилив увагу до цінностей свободи, особистої відповідальності, гідності людини, солідарності, справедливості, правової держави та демократії, які повинні захищати органи влади і суспільство. Символічно, що кольорова кореляція символів України та Європейського Союзу є духовним посилом до повноцінної взаємодії, який також можна розглядати як елемент формування європейської ідентичності.

Анна Кондратова, заступник завідувача відділу європейського права та міжнародної інтеграції Інституту законодавства, кандидат юридичних наук, розкрила специфіку воєнного стану як особливого правового режиму, що передбачає обмеження конституційних прав і свобод людини та громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень. За надзвичайних обставин деякі права можуть бути обмежені, а інші – ніколи. Деякі права визначають як «jus cogens», або норми, які визнано державами як норми, відхилення від яких не допускається. Прикладом може бути заборона геноциду, рабства та систематичної расової дискримінації. Деякі права – «абсолютні», вони не можуть бути предметом обмеження у своєму прояві, наприклад заборона катувань. В умовах воєнного стану не можуть бути обмежені права і свободи людини та громадянина, передбачені частиною другою статті 64 Конституції України. Особливого захисту в умовах воєнного стану потребують вразливі категорії – діти, жінки, люди похилого віку та особи з інвалідністю.

Актуальним є питання захисту прав людини на тимчасово окупованих територіях і в зоні проведення бойових дій. Такі обставини не скасовують і не обмежують прав людини. Але у зв’язку з неможливістю Україною забезпечити захист прав людини проти свавільних дій держави-агресорки – Російської Федерації, яка порушує норми міжнародного гуманітарного права, постає необхідність вдосконалити державну політику в галузі захисту прав цивільного населення на тимчасово окупованих територіях, зокрема розробити правовий механізм здійснення евакуації цивільного населення з територій, які можуть потрапити під окупацію.

Головний консультант Інституту законодавства, кандидат юридичних наук Ірина Андрушко підкреслила, що конституціоналізм є системою передбачених та гарантованих Конституцією України, конституційним законодавством організаційних і правових форм народовладдя, здійснення державної влади й місцевого самоврядування. Основним Законом України визнається і гарантується місцеве самоврядування, а також не допускається узурпація влади, що особливо важливо під час воєнного стану. Доповідачка звернула увагу на те, що законодавець не врегулював питання діяльності районних й обласних рад в умовах воєнного стану у зв’язку з утворенням військових адміністрацій, а положення Закону «Про правовий режим воєнного стану» дозволили довільно і на власний розсуд тлумачити ці питання. Тлумачення норм Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану», прийнятого у травні 2022 року, позиція авторів законопроекту, профільного парламентського комітету та інших органів влади, а також практика застосування норм закону підтверджують легітимність діяльності районних і обласних рад та недопустимість узурпації влади, що визначено Конституцією України.

В обговоренні актуальних питань українського конституціоналізму й удосконалення державної політики та національного законодавства в умовах воєнного стану також взяли участь провідні співробітники наукових установ України: Микола Пухтинський, Володимир Демиденко, Галина Шаульська, Наталія Камінськата інші.