Інститут законодавства Верховної Ради України

Підвищення ефективності правотворчості: передумови, досвід і завдання

7 грудня 2021 року в Інституті законодавства Верховної Ради України відбулося науково-експертне обговорення перспективних напрямів підвищення ефективності правотворчої діяльності.

Проведення заходу в Інституті законодавства, що має багаторічний досвід науково-правового забезпечення законодавчої діяльності й аналітичної роботи, зорієнтованої на повсякденну законотворчу практику українського парламенту, має на меті всебічне обговорення проблеми правотворчості у законотворчих проекціях парламентської реформи.

Як наголошує Голова Верховної Ради України Руслан Стефанчук, становлення сучасного демократичного, ефективного і відповідального Парламенту України – це наша ключова і спільна мета. Підзвітність і відповідальність парламенту має отримати прояв у конкретних формах законодавчої діяльності та критеріях оцінки її ефективності. Серед головних векторів посилення інституційного забезпечення законодавчої діяльності парламенту Голова Верховної Ради називає, зокрема, законодавче встановлення єдиних правил нормопроєктування шляхом ухвалення Закону «Про правотворчу діяльність» та внесення змін до Регламенту Верховної Ради України.

Акцентуючи увагу на завданнях Інституту законодавства, виконувач обов’язків директора, член-кореспондент НАН України Євген Бершеда відзначив, що з часу проголошення 2015 року реформи стосовно підвищення інституційної спроможності Верховної Ради Інститут провів низку досліджень концептуального та прикладного значення, які можуть слугувати науковим підґрунтям парламентської реформи. За час роботи Верховної Ради України нинішнього та попереднього скликань Інститутом, як дослідницькою службою парламенту, підготовлено понад 200 комплексних науково-аналітичних досліджень за пріоритетними напрямками розвитку законодавства, у рамках яких проаналізовано майже 3,5 тис. законопроектів, за зверненнями комітетів Верховної Ради України надано близько 1,7 тис. висновків на законопроекти, співробітники Інституту взяли активну участь у складі більше 40 робочих груп із розробки проектів законодавчих актів.

Підвищення ефективності законодавчої функції Верховної Ради та якості законів залежать від прогнозованості й передбачуваності законодавчої діяльності, – наголосила завідувач відділу проблем розвитку національного законодавства, доктор юридичних наук, професор Оксана Клименко. Вона зосередила увагу на необхідності законодавчої визначеності й узгодженості правових аспектів правотворення та законодавчого процесу, а також на проблемі унормування правових стандартів, засад і принципів організації та функцій правотворчої діяльності. Вирішити ці та інші питання покликаний схвалений у першому читанні законопроект «Про правотворчу діяльність»: від планування роботи й оцінки потенційного впливу законотворчих ініціатив, розробки нормативно-правових актів, до механізмів їх прийняття та застосування. Водночас, це має відбуватися у контексті стратегії підвищення ефективності законодавчого процесу, у тому числі з оновленням Регламенту Верховної Ради.

Акцентуючи увагу на значенні регламентних процедур і змісті процесуальної форми у реалізації парламентом законодавчої функції, заступник завідувача відділу проблем розвитку національного законодавства, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Тарас Скомороха зазначив, що Інститутом розроблено пропозиції щодо комплексних змін до Регламенту Верховної Ради та Закону «Про комітети Верховної Ради України». Запропонована модель передбачає фактично два етапи. На першому –законопроект попередньо схвалюється парламентом за основу, а на другому – у цілому. Так, одночасно із прийняттям законопроекту за основу парламент визначає головний комітет, якому доручає підготувати його до остаточного ухвалення. Ним здійснюється опрацювання та обговорення всіх поправок і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та їх узгодження, а для остаточного прийняття законопроекту подається цілком узгоджений текст. Водночас, виключення мають стосуватися розгляду проектів законів про внесення змін до Конституції України, про Державний бюджет України, про внесення змін до закону про Державний бюджет України, про надання Верховною Радою згоди на обов’язковість міжнародних договорів та денонсацію міжнародних договорів України.

На продовження дискусії завідувач сектору законопроектних робіт, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Юрій Данилюк поінформував про участь у складі робочої групи із розробки схваленого у першому читанні проекту закону України про парламентську службу, створеної Комітетом з питань регламенту та організації роботи Верховної Ради України. Доповідач висловив думку, що у ході завершення опрацювання законопроекту важливо враховувати національну традицію законодавчої практики, зокрема наукового та експертного супроводу законопроектної роботи, із збереженням інституційної пам’яті у цьому процесі.

Торкаючись поглиблення демократичних засад організації роботи парламенту завідувач сектору експертних робіт, доктор юридичних наук, старший науковий співробітник Ірина Куян акцентувала увагу на важливості забезпечення балансу представлених у Верховній Раді України легітимних політичних інтересів більшості і меншості, парламентської коаліції та опозиції. На думку доповідачки, для забезпечення інтересів опозиції особливе значення має прозорість та відкритість функціонування парламенту, на що спрямована реалізація концепту «Е-парламент». Вона також звернула увагу на визначені у доповіді Венеціанської комісії “Про роль опозиції в демократичному парламенті” (84-е пленарне засідання, Венеція, 15–16 жовтня 2010 р.) права парламентської опозиції: процедурні права участі, права по нагляду і контролю за заявами уряду, право вето або затримки щодо певних рішень фундаментального характеру, право вимагати проведення перевірки актів на відповідність конституції, захист від переслідувань і зловживань. Все це може бути ефективно забезпечено на базі функціонування підсистем «Е-парламенту», що має унормовати Регламент Верховної Ради України.

Завідувач відділу теорії та практики законотворчої діяльності Інституту законодавства, доктор юридичних наук, старший науковий співробітник Ірина Костицька звернула увагу на те, що законотворення вимагає спеціальних знань. Українська школа законотворчості, започаткована в Інституті як унікальний тренінговий центр парламенту, здійснює підвищення освітньо-професійної компетентності учасників законотворення на підставі ліцензій Міністерства освіти і науки України. Її аудиторію складають народні депутати України, їхні помічники-консультанти, співробітники Апарату Верховної Ради, працівники органів місцевого самоврядування. Українська школа законотворчості надала методологічну та освітню допомогу понад 2 тис. особам, зокрема, під час нинішньої каденції парламенту пройти навчання виявили бажання 380 осіб. Фаховий потенціал Інституту забезпечує навчальний процес на основі поєднання наукових досліджень і практики законотворення із залученням у якості викладачів також іноземних експертів.  

Важливим елементом інституціоналізації конституційних функцій парламенту та невід’ємною складовою забезпечення ефективності його роботи є планування законопроектної роботи, – зазначила завідувач відділу моніторингу законодавства, кандидат юридичних наук, доцент Тетяна Барабаш. Визначення пріоритетів розвитку законодавства сприяє реалізації принципу правової визначеності як ключового елементу верховенства права. Інститут законодавства, як установа науково-правового забезпечення діяльності Верховної Ради, здійснює аналітично-інформаційне супроводження стратегічного прогнозування розвитку законодавства, перспективного і поточного планування законодавчих робіт. Слід згадати участь у підготовці Концепції розвитку законодавства на 1997–2005 роки, низки інших документів, зокрема, Плану законопроектної роботи Верховної Ради України на 2020 рік та спрямованої до Секретаріату Голови Верховної Ради України пропозиції до проекту Плану законопроектної роботи на 2022 рік. Доповідачка звернула увагу й на важливість здійснення моніторингу законодавства як складової законотворчої діяльності парламенту, відзначивши унікальний досвід Інституту. Ефективність проведення моніторингу ухвалених законодавчих актів на предмет співвідношення очікуваних цілей та досягнутих результатів залежить від координації моніторингового процесу, яка має передбачати формування відповідальних суб’єктів моніторингу законодавства на базі парламентського органу.

Заступник завідувача відділу європейського права та міжнародної інтеграції, кандидат юридичних наук Анна Кондратова поінформувала про практику організації парламентських дослідницьких служб у зарубіжних країнах та звернула увагу на відсутність універсального підходу до їх створення. Прикладом парламентської служби, на її думку, може слугувати Європейська парламентська науково-дослідна служба, що є аналітичним центром Європейського парламенту. Заслуговує на увагу й робота дослідницьких служб Бундестагу, парламентів Великобританії, Канади, Франції тощо.

За результатами обговорення підкреслювалося, що науковий супровід розвитку законодавства є передумовою забезпечення його ефективності, яка виступає важливим фактором суспільної довіри до законодавчої влади.