Інститут законодавства Верховної Ради України

Планування законопроєктної роботи – стратегічний вектор сучасного брендингу Верховної Ради України

30 листопада 2021 року в Інституті законодавства Верховної Ради України відбулося науково-експертне обговорення стану та перспектив правового забезпечення планування законопроєктної роботи; впливу ІТ-інструментів на концепцію його формування та виконання; зарубіжного досвіду планування та оцінки законотворчості парламенту; науково-дослідницької діяльності Інституту законодавства Верховної Ради України щодо планування законопроєктної роботи.

Важливою складовою інституціоналізації конституційних функцій парламенту та невід’ємним елементом забезпечення його дієвості є планування законопроектної роботи.

Голова Верховної Ради України, академік НАПрН України Руслан Стефанчук наголошує, що саме належне планування правотворчої діяльності у змозі забезпечити передбачуваність розвитку державної політики. Неврегульованість довгострокового планування правотворчої діяльності виявляється у проблемах із системністю законотворчої роботи, фаховою комунікацією та регламентацією взаємодії між суб’єктами правотворчої діяльності.

Закласти правову основу планування правотворчої діяльності та забезпечити передбачуваність державної політики, єдність, безперервність, гнучкість процесу підготовки та прийняття нормативно-правових актів покликаний прийнятий за основу законопроект «Про правотворчу діяльність» (16.11.2021 р.), норми якого визначають основні засади та особливості планування діяльності з розробки проектів законів, поняття програмних правових актів тощо.

Дотримання принципу плановості, який супроводжує законодавчий процес є запорукою оптимізації роботи парламенту, комітетів та формування якісного законодавства. Практика сучасного планування законопроєктної роботи, із внесенням змін до Регламенту Верховної Ради України (стаття 19-1) показала переваги такого поточного прогнозування, виявивши проблеми, зумовлені відсутністю єдності у правотворчості. У зв’язку з цим, очевидною є доцільність визначення єдиних національних стандартів законопроектної роботи, спрямованих на дотримання усіма суб’єктами законотворчої діяльності адресованих їм норм, використання науково-обґрунтованого підходу до розробки законопроєктів.

Висвітленню досвіду Інституту законодавства Верховної Ради України щодо планування законопроєктної роботи присвятив свій виступ в.о. директора, член-кореспондент НАН України Євген Бершеда, якийзазначив, що, реалізуючи дослідницьку функцію, Інститут виступає базовою установою науково-правового забезпечення законодавчого процесу, здійснення фундаментальних та прикладних досліджень проблем державотворення, розвитку законодавства. Діяльність Інституту спрямована на дослідження законотворчої діяльності, зміцнення функціонального та нормотворчого процесу, узагальнення пропозицій щодо подолання наявних суперечностей правових норм та заповнення законодавчих прогалин, знаходження оптимальних критеріїв об’єктивної оцінки стану національного законодавства. Плідна комунікація з Комітетами Верховної Ради України, постійний моніторинг законотворчої діяльності парламенту, підготовка пропозицій щодо законопроєктування складають зміст наукового супроводу Інститутом законодавства планування законопроєктної роботи. За дорученнями керівництва Верховної Ради України Інститут брав безпосередню участь у підготовці Перспективного плану законодавчих робіт Верховної Ради України, Плану законодавчого забезпечення реформ, річних планів законопроєктної роботи, а також – аналітичних матеріалів щодо виконання цих планів.

Завідувачка відділу проблем розвитку національного законодавства, доктор юридичних наук, професор Оксана Клименко планомірність розвитку законодавства визначила важливим чинником ефективного та системного регулювання суспільних відносин. Спираючись на багаторічний досвід Інституту законодавства у питаннях розробки пропозицій до планів роботи Верховної Ради України (поточних, перспективних), аналітичних доповідей за результатами діяльності парламенту, вона висловила сподівання, що єдині правотворчі правила сприятимуть заповненню прогалин у правовому регулюванні підготовки законодавчих актів, додадуть взаємоузгодженості діям суб’єктів законодавчої діяльності. Підґрунтя планування мають забезпечувати науково-обґрунтовані концепції, сформовані на підставі узагальнення стратегічних програмних документів, міжнародного досвіду та вітчизняної дослідницької думки, поєднаної з практикою. Науково-методологічна основа проєктування потребує урахування базових принципів: правової визначеності, системності та узгодженості, науковості, ефективності, пріоритетності, партисипативності, тощо.

Завідувачка відділу теорії та практики законотворчої діяльності Інституту законодавства, доктор юридичних наук, старший науковий співробітник Ірина Костицька звернула увагу на подальше системне реформування процесів інформатизації діяльності парламенту, зокрема, щодо впливу ІТ-інструментів на формування та виконання плану законопроєктних робіт. На її думку, у подальшому, предметом обговорень й прийняття відповідних рішень мають стати законодавчі ініціативи про: засади електронного голосування, національний банк ІТ-рішень, цифрові платформи; державну підтримку наукових об’єктів, запровадження законодавчих механізмів державно-приватного партнерства у сфері освіти і науки, тощо.

На відсутність універсального підходу до планування у зарубіжних країнах вказала заступник завідувача відділу європейського права та міжнародної інтеграції, кандидат юридичних наук Анна Кондратова. Дослідженнями Інституту законодавства встановлено пріоритет у плануванні законопроєктної роботи як парламенту (наприклад, в Данії), так і Президента (США) або Уряду (більшість країн). Вагому роль у цьому відіграють науково-дослідні установи парламентів. Так, наприклад, у Німеччині сформовано центр планування законотворчих робіт; в Італії важливі повноваження у сфері координації законопроєктних планів міністерств покладено на Центральне бюро з координації законодавчих ініціатив і нормотворчої діяльності Загального секретаріату Президії Ради Міністрів; законодавча програма уряду Великобританії ґрунтується на доповіді Правової комісії при Парламенті, яка визначає стратегічні напрями довгострокового планування, проводячи комплексні дослідження модернізації та вдосконалення законодавства.

Пропозиції Інституту законодавства до Плану законопроєктної роботи на 2022 рік, із обґрунтуванням доцільності законопроєкту (очікуваних правових та інших наслідків його прийняття як закону), направлені до Секретаріату Голови Верховної Ради України. Про це повідомила завідувачка відділу моніторингу законодавства, кандидат юридичних наук, доцент Тетяна Барабаш. Пропозиції сформовано по Комітетах Верховної Ради України, з урахуванням Угоди про асоціацію з ЄС, Указів Президента України, Плану пріоритетних дій Уряду, рекомендацій парламентських слухань, профільних міністерств і відомств, робочих груп з напрацювання змін до законодавства, та налічують понад 300 позицій. Зокрема, пропонується: розробка 78 цілісних законів, нова редакція 15-ти законодавчих актів, чотирьох кодексів, внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації); ратифікація 15 Конвенцій, Угод, Протоколів у межах міжнародного співробітництва.

На окрему увагу заслуговує виконання планів законопроєктних робіт, співвідношення запланованих законотворчих ініціатив із прийнятими законодавчими актами, усунення «законотворчого спаму». Проведеним в Інституті законодавства аналізом кількісних показників виконання Плану законопроєктної роботи Верховної Ради України на 2021 рік (за перше півріччя) встановлено: ухвалення 30-ти законів (із запланованих), 26-ти – прийняття у першому читанні, 2-х – не прийняття, 85-ти – перебування на розгляді.

На переконання завідувача науково-організаційного відділу, доктора історичних наук, професора Івана Мищака, результатами моніторингу реалізації прийнятих законодавчих актів має стати узагальнення отриманих даних та їх урахування у подальшій законотворчій діяльності (при прийнятті нових законодавчих актів, внесенні змін до законів, розробці державних програм та ін.), а також у процесі правозастосування. Згадані результати доцільно враховувати під час прогнозування, удосконалення й розвитку чинного законодавства та використовувати у практиці правотворчої діяльності, у тому числі для вироблення рекомендацій при формуванні підходів до сталого розвитку правових норм, забезпечення їх стійкості, ефективності та результативності.

Учасниками обговорення підтримано модернізацію законопроєктної роботи, удосконалення її правового регулювання, комплексного перегляду питань регламенту. Посилення дослідницької складової цієї роботи сприятиме інституалізації орієнтирів здійснення реформ і засобів їх реалізації.