Інститут законодавства Верховної ради України

9–10 липня 2020 року в Інституті законодавства Верховної Ради України, за участі Першого заступника Голови Верховної Ради України Руслана Стефанчука, у дистанційному форматі відбулося експертне обговорення «Правовий моніторинг чи пост-законодавчий контроль: питання співвідношення та ефективності».

Увага учасників була зосереджена на проблемах правового забезпечення моніторингової діяльності в Україні; міжнародного досвіду оцінки впливу закону на суспільні відносини; пост-законодавчому контролі як функції парламенту; шляхах формування ІТ-інструментів контролю за виконанням закону; ролі громадянського суспільства у моніторинговій діяльності.

Перший заступник Голови Верховної Ради України Руслан Стефанчук, привітавши учасників заходу, підкреслив, що Інститут законодавства Верховної Ради України приділяє увагу моніторингу законодавчих актів, який є важливим компонентом забезпечення ефективності та дієвості законодавства, відповідності його повноти й змістовності сучасним вимогам розвитку держави та її владних інститутів. Адже прийняття закону в цілому не є самоціллю діяльності парламенту, важливо, щоб закон міг досягти мети ефективного врегулювання суспільних відносин.

У ході обговорення народним депутатом України, академіком НАН України Олександром Копиленком наголошено на важливості здійснення регулярної оцінки стану національного законодавства задля осмислення та аналізу результативності правового регулювання різних сфер суспільної діяльності. На його думку, запровадження дієвої парламентської процедури оцінки виконання закону передбачає систематичну, комплексну діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, наукових установ, інститутів громадянського суспільства щодо аналізу, узагальнення результатів дії норм права та прогнозування розвитку законодавства.

У пошуках ефективного механізму загального впровадження моніторингу виконання закону, зазначив в.о. директора Інституту законодавства, член-кореспондент НАН України Євген Бершеда, в окремих зарубіжних країнах (США, Бельгія, Італія, Франція, Швейцарія) оперують поняттям пост-законодавчий контроль, який вважається частиною функції парламентського контролю й дає можливість оцінити вплив закону на вирішення проблем у суміжних сферах суспільних відносин.

Завідувач відділу моніторингу законодавства Інституту законодавства, кандидат юридичних наук, доцент Тетяна Барабаш висловила переконання, що ефективність проведення моніторингу ухвалених законодавчих актів на предмет співвідношення очікуваних цілей та досягнутих результатів прямо залежить від забезпечення належної координації моніторингового процесу. Така координація має передбачити

формування  відповідальних  суб’єктів   моніторингу  законодавства   через створення відповідного парламентського органу.

Завідувач відділу проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства, доктор юридичних наук, професор Оксана Клименко звернула увагу на багатофункціональність конституційних форм парламентського контролю, що включають також механізми забезпечення законності, насамперед у системі державного управління. Наділені контрольними повноваженнями парламенти та їх органи у більшості демократичних держав зі сталими традиціями парламентаризму здійснюють функції фінансового контролю, проводять парламентські слухання та розслідування. Це відповідає практиці міжнародних організації вищих органів фінансового контролю, що діють у рамках ООН (INTOSAI, EUROSAI). Здійснюючи від імені Верховної Ради контроль за виконанням закону про Державний бюджет України, Рахункова палата надає щорічні звіти – узагальнення результатів її контрольної та експертної діяльності із зазначенням системних порушень законодавства. Істотним посиленням контрольної функції парламенту, відзначила доповідач, стало законодавче врегулювання наприкінці 2019 року статусу тимчасових слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій Верховної Ради України. Створені за цей час Верховною Радою тимчасові слідчі комісії за наслідками розслідувань звертали увагу на проблеми законодавчого характеру та правозастосування.

Завідувач сектору Інституту законодавства, доктор юридичних наук, старший науковий співробітник Ірина Куян приділила увагу парламентським слуханням Верховної Ради України, що є інструментом взаємодії органів публічної влади, засобом реалізації права громадян брати участь в управлінні державними справами. Сутнісний зміст парламентських слухань визначається їх метою, що полягає у вивченні питань, які становлять публічний інтерес, формулюванні суспільно-політичного пріоритету, що потребує законодавчого регулювання. З іншого боку, парламентські слухання реалізують функцію «зворотного зв’язку», оскільки дають інформацію про характер впливу законодавчого регулювання на суспільні відносини, про якість законодавства та сприяють визначенню перспективних напрямів його удосконалення і в цьому плані парламентські слухання є ефективним інструментом моніторингу виконання законів (пост-законодавчого контролю).

На значенні парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України запинився заступник завідувача відділу проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Тарас Скомороха. Відповідно до усталеної конституційної практики, зазначив він, притягненню уряду до політичної відповідальності перед парламентом має передувати здійснення парламентського контролю за його діяльністю, який найчастіше  здійснюється у формі парламентської інтерпеляції або наближених до неї формах. Очевидно, що питання виконання прийнятих законів, а також

наданих парламентом на забезпечення їх виконання відповідних доручень уряду є ключовим питанням у системі заходів пост-парламентського контролю.

Про важливість підвищення ролі парламентських комітетів у контексті посилення інституційної спроможності Верховної Ради йшлося у виступі головного консультанта Інституту законодавства Людмили Какауліної. Комітети мають бути головною ланкою у механізмі контролю за виконанням прийнятих парламентом законів за предметами і сферами їх відання, що має отримати законодавчу конкретизацію. Акцентовано увагу на тому, що згідно з частиною другою статті 6 Закону України «Про національну безпеку України» законодавчого врегулювання потребують питання утворення та повноважень спеціального комітету Верховної Ради України з контролю за діяльністю державних органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів.

На думку заступника завідувача відділу європейського права та міжнародної інтеграції Інституту законодавства, кандидата юридичних наук Анни Кондратової, пост-законодавчий контроль не належить до традиційних парламентських процедур, але вважається частиною парламентського контролю. З урахуванням особливостей функціонування апарату окремих парламентів світу (Швеція, Франція) він структурований як обов’язок участі парламенту в оцінці ефективності законодавчих актів.

Розглядаючи ефективність законодавства в контексті законопроектної діяльності, головний науковий консультант відділу з конституційних питань та державного будівництва Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України Оксана Мірошниченко підкреслила, що включення пост-законодавчого контролю до парламентських процедур сприятиме стабільності, ясності та чіткості законодавчих актів, унеможливить зміну законодавства виключно з політичних мотивів, адже ефективне здійснення цієї функції передбачає з’ясування впливу закону на добробут суспільства в цілому.

Провідний консультант відділу проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Світлана Юрченко зазначила, що оцінка ефективності законодавства має низку специфічних аспектів та потребує залучення професійних, незалежних експертів на базі парламентської структури з повноваженнями отримувати необхідну інформацію від органів виконавчої влади.

Узагальнені пропозиції та рекомендації учасників експертного обговорення будуть опубліковані та передані профільному парламентському комітету.